把握民族团结进步促进法六个基本理论命题

　　民族团结进步促进法是30多年来中央政治局会议研究的第一部法律案；首次将习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想写入法律；首次从法理层面阐释铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设等核心概念；首次在法律中明确新时代党的民族工作格局。正确把握该法的基本理论命题，是理解其立法目的、制度功能和实践指向的基础条件。

　　如何把握民族团结进步促进法的宪法关联法地位

　　宪法关联法，是指与宪法相配套、直接保障宪法实施的宪法性法律规范，其核心特征在于将宪法的原则性规定具体化、制度化。民族团结进步促进法的宪法关联法地位，是由其内容与功能所决定的。

　　其一，该法将宪法涉民族条款转化为具体法律规则。宪法中各民族一律平等、维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系、禁止破坏民族团结和制造民族分裂等原则性规定，经由该法转化为权利义务规范、职责要求和制度安排，为宪法涉民族条款的实施提供制度载体。

　　其二，该法将铸牢中华民族共同体意识具体化制度化。中国是统一的多民族国家，维护国家统一和民族团结是公民的基本义务，也是各国家机关的共同职责。铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设是一项系统的宪法工程。该法以铸牢中华民族共同体意识为主线，以构筑中华民族共有精神家园增进文化认同，以促进各民族交往交流交融重塑社会结构，以推动各民族共同繁荣发展夯实物质基础，三者一体贯通，使这一宪法工程获得具体化、可操作的制度形态。

　　其三，该法将宪法认同具象化为“五个认同”。宪法认同是宪法实施的核心机制。该法以社会主义核心价值观为引领，将宪法忠诚义务具象化为对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，使抽象的宪法认同获得规范化表达和制度化路径。

　　如何把握民族团结进步促进法的政治建设立法属性

　　政治建设立法，是指以法律形式确立和巩固国家政治共同体、强化政治认同、维护国家统一和民族团结的法律规范。民族团结进步促进法的政治建设立法属性，集中体现在以下方面：

　　其一，确立中华民族共同体建设的政治目标。该法首次从法理层面阐释铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设等核心概念，并以基本法律的形式规定了中华民族共同体的法律地位，使中华民族共同体建设获得稳定的制度载体和持续的法治推动力；并在坚持党的全面领导这一最高政治原则的前提下，系统构建了共同体建设的制度框架，将党的领导的政治优势与法治的制度优势统一于共同体建设的制度实践之中。

　　其二，以法治方式推进政治整合与认同建设。多民族国家内部多样性与统一性的关系，是现代国家建构的根本性课题。该法在“增进共同性、尊重和包容差异性”的原则指引下，将多样性纳入统一性的制度框架，以法律权威整合多元利益诉求、形成广泛社会共识，使铸牢中华民族共同体意识的战略意图转化为具有法律约束力的制度安排，为政治整合提供规范化路径和可操作的法治方案。

　　其三，将新时代民族工作理论成果转化为国家意志。将党的主张经法定程序转化为国家意志，是政治建设立法的核心要义。该法以铸牢中华民族共同体意识为主线，首次将习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想写入法律，将新时代党的民族工作“十二个必须”的要求熔铸于法律规则、原则和精神之中，从宪制层面筑牢了中华民族共同体的法治根基。

　　如何把握民族团结进步促进法在民族事务治理领域中的基本法定位

　　基本法，是指由全国人大制定的、规范特定领域基本社会关系的法律，在国家和社会生活中具有全局性、长远性和普遍性效力。民族团结进步促进法由十四届全国人大四次会议审议通过，是继民族区域自治法之后民族工作领域又一部基本法律，其地位体现在以下方面：

　　其一，以全国人大立法确立民族事务治理的基本规范。在国家法律体系中，基本法的位阶仅次于宪法。该法是民族工作领域第一部由全国人大制定的综合性基本法律。它以铸牢中华民族共同体意识为主线，系统规定民族团结进步事业的性质定位、方针原则、职责主体、制度体系和保障措施，为新时代民族事务治理提供全面的法律依据。

　　其二，填补中华民族共同体建设的法治空白。此前，有关铸牢中华民族共同体意识的规范要求散见于各类政策文件、地方立法和部门规章之中，缺少一部从全局高度进行顶层设计的综合性基本法律。该法从国家层面对铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设作出系统性制度安排，将长期分散的相关规范整合为基本法律，从根本上夯实了中华民族共同体建设的法治根基。

　　其三，以法治方式提升民族事务治理现代化水平。民族事务治理是国家治理的重要组成部分，依法治理民族事务是全面依法治国的重要内容，也是民族团结进步促进法所确立的一项基本原则。该法的颁布实施，为贯彻以法治思维和法治方式推进民族事务治理体系和治理能力现代化的战略部署，提供了基本法支撑。

　　如何把握民族团结进步促进法的综合性法律属性

　　综合性法律，通常指陈调整对象跨越多个法律部门、规范内容涉及多重社会关系、治理主体涵盖多元责任主体的法律规范。民族团结进步促进法的综合性，既源于其调整对象、规范内容和治理主体的多元性，更体现为其以铸牢中华民族共同体意识为主线，将不同领域、各类主体、各项制度有机整合为系统协调的规范体系。

　　其一，调整对象覆盖“五位一体”总体布局。民族团结进步事业涉及经济社会发展全局，民族团结进步促进法的调整对象覆盖经济社会发展全领域。该法以推动各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展为核心抓手，统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，将民族团结进步事业融入国民经济和社会发展规划，在基础设施、产业发展、生态保护、民生改善、对外开放等方面作出系统性制度安排。

　　其二，制度功能多维有机统一。该法专设构筑中华民族共有精神家园、促进各民族广泛交往交流交融、推动各民族共同繁荣发展三章，分别从文化认同、社会结构、物质基础三个维度构建制度体系。其中，精神家园建设为交往交流交融提供文化根基，交往交流交融为共同繁荣发展创造社会条件，共同繁荣发展为精神家园建设和交往交流交融奠定物质基础，体现了综合性立法的技术特征。

　　其三，治理格局多元主体协同。该法首次在法律中明确新时代党的民族工作格局，确立了党委领导、政府主导、社会协同、公民参与的民族事务治理结构，明确了各级人大、政府、监察机关、司法机关、军队、群团组织、企事业单位、宗教团体、基层自治组织等多元主体的相关职责，并将铸牢中华民族共同体意识纳入国民教育、干部教育、社会教育、家庭教育全过程，构建了全社会共同参与的民族事务治理新格局。

　　如何把握民族团结进步促进法的特殊促进型法属性

　　促进型法律，是指以激励、引导、支持为主要手段，通过制度设计推动社会关系朝着预期方向发展的法律规范。民族团结进步促进法兼具促进型法的一般属性和显著特殊性。

　　其一，规范结构以激励引导为主、底线约束为辅。促进型立法的核心特征在于以柔性手段引导社会行为。该法以“促进”为主旨，通过倡导性、授权性条款明确国家、社会、公民的积极义务，鼓励全社会参与民族团结进步事业。从规范类型看，原则性、倡导性条款占据主导；同时设禁止性、惩戒性条款划定行为红线，以国家强制力来保障民族团结进步事业。整体上体现了促进型法以正向激励为主、刚性约束为辅的基本属性。

　　其二，实施机制有赖于配套法规跟进衔接。作为一部原则性、框架性较强的促进型基本法律，该法的大量制度设计有待下位立法予以细化和落实。为此，地方立法机关，应结合当地实际情况，抓紧制定促进民族团结进步的地方性法规，构建衔接有序的配套实施规范体系，确保核心制度设计在基层治理中落到实处。

　　其三，以序言承载历史叙事并专设“法律责任”一章。一般促进型法律多直接规定促进措施和保障机制，该法则以序言开篇，以“五个共同”奠定历史叙事基调，从中华文明长河中追溯中华民族形成发展的内在逻辑，赋予法律规范以历史、文化和法理底蕴，使促进民族团结进步从政策要求升格为历史必然和法治使命。其“法律责任”专章，对各类不法行为设置了梯度化的法律后果，在“促进”之中嵌入“规制”元素。

　　如何把握民族区域自治法与民族团结进步促进法的关系

　　民族区域自治法与民族团结进步促进法是民族工作领域两部基本法律，分别从尊重包容差异性与增进共同性两个维度贯彻实施宪法有关民族事务的规定，共同构成功能互补的“双核”架构。

　　其一，民族区域自治法立基于尊重包容差异性，侧重于差别化的制度供给。民族区域自治法对民族区域自治制度作了全面规定；基于民族因素与区域因素相结合之原则，依法授予自治地方根据本地实际自主发展经济社会事业的自治权，从而在法治层面为尊重和包容差异性提供规范保障。其制度逻辑侧重于尊重各少数民族在语言、文化、经济和社会发展水平上的客观差异，通过差别化的法律安排，为民族自治地方差异化发展提供制度空间。

　　其二，民族团结进步促进法着眼于增进共同性，旨在推进共同体建设。该法以全国范围内全体公民为调整对象，致力于塑造和巩固融多元于一体、覆盖全体公民的共同体意识与社会团结。其第六条规定“增进共同性、尊重和包容差异性”，将“增进共同性”置于优先位置，从法律规范层面确立了“一体”对“多元”的统摄地位。

　　其三，两法功能互补，分别承载普通法与特别法的制度功能。民族区域自治法以民族区域自治制度为基础，赋予自治地方依法行使自治权，在民族自治地方范围内对相关事项具有优先适用的效力，具有特别法的规范特征。民族团结进步促进法着眼于中华民族共同体建设全局，确立民族团结进步事业的基本制度框架，适用于中华人民共和国全部领土和全体公民，在民族事务治理领域发挥普通法的统领功能。两部法律并非此消彼长的替代关系，而是各有其适用范围和规范功能，二者在宪法框架下形成“增进共同性”与“尊重包容差异性”的辩证统一。

　　江国华(本文作者系武汉大学法学院教授)

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